شورای امنیت و آژانس بین المللی انرژی اتمی
به نام خداوند بخشنده مهربان
پیـشـگفـتار:
سازمانهای بین المللی به عنوان تابعان فعال حقوق بین الملل، نقش مهمی در ساختار و سازمان روابط بین المللی ایفا می نمایند و از استقلال و شخصیت حقوقی بین المللی و مستقل از دولتهای عضو و نیز تشکیلات و ارکان منظم و دایمی برخوردار هستند. امروزه در میان این سازمان های بین المللی متنوع و در حال افزایش، سازمان ملل متحد به عنوان یک سازمان جهانی مادر از جایگاه و اهمیت خاصی برخوردار بود، و بسیاری از سازمان های بین المللی تخصصی دیگر به نوعی با این سازمان ارتباط و همکاری دارند. چنانکه برخی از این سازمان های تخصصی وابسته به سازمان ملل متحد هستند[1] و برخی دیگر نیز مرتبط با این سازمان هستند از جمله سازمان های دسته اخیر، می توان به آژانس بین المللی انرژی اتمی اشاره نمود.
اساسنامه آژانس بین المللی اتمی در سال 1956 و در یک کنفرانس بین المللی تحت لوای سازمان ملل متحد، به تصویب رسید و از تاریخ 29 ژوئن 1975 به مرحله اجرا در آمد. هدف عمدۀ این سازمان بین المللی، ترویج و توسعۀ کاربردهای انرژی اتمی در برقراری صلح، بهداشت و رفاه در سراسر جهان، از طریق وضع استانداردهای ایمنی هسته ای و زیست محیطی و کنترل آن ها و ارائه خدمات فن آوری هسته ای و مبادلۀ اطلاعات علمی و فنی در زمینۀ انرژی هسته ای است.[2] این آژانس، هرچند در زمرۀ نهاد های تخصصی وابسته به سازمان ملل متحد نیست و سازمانی مستقل است. اما تحت هدایت عالیۀ سازمان ملل متحد قرار داد و در چهارچوب ملل متحد فعالیت می کند. بنابراین، آژانس در ارتباط مستقیم و مستمر با سازمان ملل متحد عمل می نماید. چنانکه در بند 1 از شق ب ماده 3 اساسنامه این آژانس به صراحت بیان شده است.[3] آژانس در انجام فعالیت های خود به نوعی عمل خواهد کرد که با اهداف و اصول سازمان ملل متحد به منظور پیشرفت صلح و همکاری بین المللی و تحقق یک خلع سلاح تضمین شده در سراسر جهان منطبق باشد. از این رو، در سپتامبر 1958، موافقت نامه ای در مورد روابط و همکاری میان آژانس و سازمان ملل متحد منعقد گردید.[4] در این تحقیق، به تحلیل این رابطۀ ساختاری دو نهاد بین المللی و تأثیر و نقشی که در جهت تحقق بهتر وظایف یکدیگر دارا هستند، خواهیم پرداخت. با این وجود، جهت درک بهتر موضوع، در ابتدا و به صورت اختصاری روابط بین آژانس و سایر ارکان ملل متحد مورد تحلیل و بررسی قرار می گیرد و سپس به روابط خاص آژانس و شورای امنیت پرداخته خواهد شد.
بخـش تحـلـیـل
1) روابط آژانـس و خانوادۀ ملـل متـحد:
با اینکه منشور ملل متحد هیچ مقرره ای پیرامون عصر هسته ای در خود جای نداده است اما بلافاصله پس از جنگ جهانی دوم، مجمع عمومی ملل متحد دچار این دغدغه می شود که در نهایت منتج به آن می گردد که در اولین جلسه این مجمع در ژانویه 1946، قطعنامه ای تصویب می کند که طی آن مرجعی را تحت عنوان "کمیسیون اتمی ملل متحد" تأسیس می نماید. هدف از تأسیس این کمیسیون، ارائۀ پیشنهادات و راهکارهای خاص پیرامون کنترل بین المللی و توسعۀ صلح آمیز انرژی هسته ای بوده است. قبل از انحلال کمیسیون مزبور در ژانویۀ 1952، این کمیسیون تعدادی چند گزارش برای ارائه به شورای امنیت منتشر می کند.
سپس ملل متحد در سال 1954 شاهد تأسیس آژانس بین المللی انرژی اتمی طی قطعنامه A810 (IX) عمومی بودند. از همان سال یعنی سرآغاز فعالیت آژانس، تعامل خانوادۀ ملل متحد و آژانس بین المللی انرژی اتمی در حوزه های گوناگون آغاز گردید. شبکه گستردۀ فعالیت های مبتنی بر همکاری میان ملل متحد و آژانس، در حوزه هایی همچون امنیت بین المللی، توسعۀ اقتصادی و اجتماعی، و محیط زیست نمود یافته است.
موافقت نامه روابط آژانس بین المللی انرژی اتمی مجموعۀ ملل متحد حاصل سال ها بحث و گمانه زنی است. این موافقتنامه در سایۀ بدست آمده در طول سال ها همکاری آژانس های تخصصی با مجموعۀ ملل متحد سامان یافته و منعقد گردیده است. بحث ها و گمانه زنی های طولانی در جریان انعقاد موافقت نامه آژانس با ملل متحد پژواک نقش و جایگاه مهم و خاص این ارگان د رنظام ملل متحد بوده و خاصه مسئولیت خطیر آن در "فعالیت های بین المللی مرتبط با کاربرد صلح آمیز انرژی اتمی" است. موافقت نامۀ مزبور به گونه ای طراحی شد که ماهیت منحصر به فرد فعالیت های پیش بینی شده و مقتضیات و شروط مندرج از سایر آژانس های تخصصی در عرصۀ نظام ملل متحد قرار می دهد. این موافقتنامه، آژانس را به عنوان سازمان بین المللی مستقل و خود مختار در چارچوب اساسنامۀ آن در "روابط کاری"[5] با ملل متحد مورد شناسایی قرار می دهد.
مادۀ یک موافقت نامۀ 14 نوامبر 1965 حاوی اصول اساسی روابط آژانس و خانوادۀ ملل متحد است. بر این اساس آژانس متعهد می گردد تا کلیۀ فعالیت های خود را در انطباق با اهداف و اصول منشور ملل متحد در ارتقاء صلح و تعامل بین المللی، و سازگار با سیاست های ملل متحد در پیشبرد ایجاد خلع سلاح جهانی پادمان، و هماهنگ با تمامی موافقت نامه های بین المللی نوظهوری که متعاقب سیاست های پیش گفته پا به عرصه می گذارند، صورت پذیرد.
سایر ویژگی های برگرفته از التزامات آژانس در قالب روابط کاری با ملل متحد به قرار ذیل اند:
الف) التزام به ارائۀ گزارش سالیانه به مجمع عمومی ملل متحد (دارد)
ب) در مواقع مقتضی و بنا به درخواست شورای امنیت، التزام به ارائۀ گزارش و اطلاع رسانی به این شورا در رابطه با فعالیت های آژانس، هنگامی که مسئلۀ صلاحیت شورا (بر موضوع) در میان باشد. (یعنی تردید باشد که آیا مسئلۀ مطروحه در حیطۀ صلاحیت شورا قرار می گیرد یا خیر در این صورت آژانس مکلف به اطلاع دهی و استفتاء از شورا است.)
ج) التزام به تعامل با شورای امنیت در ارائۀ اطلاعات و کمک لازم پیرامون اجرای مسئولیت و کارویژۀ شورا در برقراری و حفظ صلح و امنیت بین المللی، به هنگام درخواست شورای مزبور.
د) التزام به اطلاع دهی و گزارش به مجمع عمومی و شورای امنیت در خصوص هرگونه تخلف از تعهدات پادمان ها د رچارچوب مقررات مربوطه مقرر در اساسنامه آژانس.
ح) التزام به توجه و هماهنگی با همۀ قطعنامه های مربوط به آژانس صادره توسط مجمع عمومی ملل متحد و شورای امنیت.
و) التزام به تعامل مؤثر و هماهنگی اثر بخش با ارکان فرعی ایجاد شده توسط ملل متحد پیرامون مسئلۀ کمک های فنی در زمینۀ انژی اتمی.
ف) التزام به تعامل با "کمیتۀ اداری هماهنگی" [6] (ACC) ملل متحد و آژانس های تخصصی ملل متحد.
آژانس بین المللی انرژی در طیف وسیعی از فعالیت ها با سازمان ها و ارکان عضو متحد در تعامل است. سازمان خواروبار و کشاورزی (فائو) در عرصه های متعدد و گوناگون، در نقاط مختلف دنیا با آژانس همکاری کرده است. تأسیس "مرکز مشترک فنون هسته ای کاربردی در مواد غذایی و کشاورزی"[7] در وین (مقر اصلی آژانس) که سابقۀ سی سال فعالیت دارد، اقدامات مشترک آژانس و فائو در آفریقا در کمک به توسعۀ تولید مواد غذایی کشورهای آن منطقه، تأسیس «گروه مشاوران بین المللی کاربرد اشعه در صنایع غذایی»[8] متشکل از آژانس بین المللی انرژی اتمی، فائو و سازمان بهداشت جهانی از آن جمله اند.
همکاری آژانس با سازمان آموزش، فرهنگ و علوم ملل متحد (یونسکو) نیز نمونه های متعددی داشته است. همکاری این دو سازمان در ایجاد و فعالیت "مرکز بین المللی فیزیک نظری"[9] در ایتالیا سابقۀ زیادی داشته است. همچنین تعامل آژانس با "کمیسیون بین المللی تصویربرداری اقیانوس"[10] یونسکو به همراه برنامۀ محیط زیست ملل متحد (یونپ)[11] در فعالیت های مشترک در "لابراتوار (آزمایشگاه) محیط زیست دریایی" (MEL)[12] واقع در موناکو در نوع خود در سیستم ملل متحد منحصر به فرد است. آژانس بین المللی انرژی اتمی در حوزه های گوناگون با سازمان بهداشت جهانی همکاری داشته است. به عنوان همکاری این دو سازمان در زمینۀ ایمن سازی هورمونی و مشارکت در بخش خدمات حفاظت از اشعه، و نیز برنامۀ مشترک تحقیقاتی راجع به کوبالت 60 که کاربرد وسیعی در معالجات پزشکی دارد از اقدامات مبتنی بر تعامل این دو سازمان بوده است.
به طور کلی همکاری با تمامی ارکان ملل متحد در مشارکت و بهره گیری از نیروهای متخصص و منابع در زمینه های گسترده به شکل جمعی همچون مشارکت آژانس با فائو، سازمان بهداشت جهانی و سازمان بین المللی کار در زمینۀ ایمنی هسته ای و تشعشعات، و شاید مشهورتر از همه همکاری مشترک آژانس با فائو، سازمان بین المللی کار، سازمان بهداشت جهانی، کمیتۀ علمی ملل متحد در خصوص اثرات تشعشعات اتمی (UNSCEAR) [13]، و کمیسیون جوامع اروپایی[14] ، در قضیۀ نیروگاه چرنوبیل باشد.
سازمان های غیر دولتی (NGO) نیز نزد آژانس دارای امتیازات ویژه ای هستند. از این میان سازمان هایی که بازوی مشورتی آژانس محسوب می شوند[15] از امکانات و امتیازاتی در رابطه با جلسات کنفرانس عمومی و شورای حکام برخوردارد. از جمله اینکه:
الف) آنان حق فرستادن اعضای ناظر به جلسات علنی کنفرانس عمومی و شورای حکام را دارند.
ب) حق دریافت موضوع در دستور جلسات کنفرانس
ج) حق ارائۀ اظهارات و نظریات مکتوب به هر رکن آژانس که البته حق سانسور دبیر کل (آژانس) در این اظهارات و نظریات مکتوب محفوظ است.
د) حق ارائۀ اظهارات شفاهی به کمیته های کنفرانس عمومی یا قبل از جلسات علنی شورای حکام با حق اعمال محدودیت های مقتضی توسط ارگان های مربوطه نسبت به این اظهارات شفاهی.
ح) حق دعوت شدن توسط دبیر کل به سایر جلساتی که آژانس برگزار می کند.
و) حق مشورت با اعضای دبیرخانه
ف) حق دسترسی به اسناد و مدارک منتشره توسط نشریات و نیز حق دسترسی به کتابخانه آژانس
امروزه، آژانس بین المللی انرژی اتمی با کلیۀ ارکان اصلی سازمان ملل –همانند دیوان بین المللی دادگستری، شورای اقتصادی و اجتماعی ملل متحد و.....- در ارتباط است. از جمله این ارکان، شورای امنیت است که –به عنوان رکن اجرایی و حافظ صلح و امنیت بین المللی سازمان ملل- نقش مهمی در صحنۀ بین المللی در ارتباط با صلح و امنیت بین المللی ایفا می نماید و دارای روابط ساختاری با آژانس بین المللی انرژی اتمی نیز می باشد.
با رجوع به متن اساسنامه آژانس بین المللی انژی اتمی و بیان اهداف این آژانس، می توان فهمید که آژانس به عنوان یک سازمان جهانی، بایستی در جهت صلح، سلامتی و رفاه در سراسر جهان عمل نماید. بدون شک تحقق این اهداف بدون همکاری با سازمان ملل متحد –به عنوان سازمانی که گسترده ترین و بیشترین وظایف و اختیارات را در سطح سازمان های بین المللی به خود اختصاص داده است- عملی نخواهد بود. از این رو، و چند آژانس بین المللی یک سازمان تخصصی وابسته به سازمان ملل نبوده، اما به علت اهمیت خاصی که اهداف و وظایف خاص این آژانس در تحقق اهداف مهم سازمان ملل دارد، سازمان ملل به انعقاد موافقت نامه ناظر بر تنظیم روابط و همکاری با آژانس مبادرت ورزید.
در این موافقت نامه ضمن تأکید بر تمایل به ایجاد یک نظام مؤثر و کارآمد از همکاری و ارتباط جهت تسهیل ایفای مسئولیت های محوله و نیز در نظر گرفتن اهداف منشور ملل متحد و اساسنامه آژانس، سازمان ملل، آژانس بین المللی را به عنوان یک نهاد مسئول در زمینۀ فعالیت های مرتبط با کاربردهای صلح آمیز انرژی هسته ای مطابق با اساسنامۀ آژانس و بدون هرگونه ایراد صدمه ای به حقوق و مسئولیت های ملل متحد طبق منشور به رسمیت شناخته است. همچنین، بر ماهیت بین دولتی و مسئولیت های بین المللی آژانس به عنوان یک سازمان مستقل بین المللی در روابط خود با سازمان ملل متحد و همچنین بر وظیفۀ آژانس در هدایت فعالیت های خود طبق اصول و اهداف منشور ملل جهت ترویج صلح و همکاری بین المللی و استقرار یک نظام خلع سلاح جهانی تضمین شده، تأکید گردیده است.[16]
بر اساس این اهداف، آژانس بین المللی انرژی اتمی موظف گردیده است تا در چارچوب فعالیت های خاص محولۀ خود، به مجمع عمومی، شورای اقتصادی و اجتماعی و به ویژه شورای امنیت گزارش (Report) ارائه نماید. (ماده 3 موافقت نامه و شق ب از ماده 3 اساسنامه آژانس) همچنین آژانس بایستی کلیۀ قطعنامه های مجمع سازمان ملل و شورای امنیت را در ارتباط با فعالیت های خود مورد رسیدگی (Consider) قرار داده و گزارش اقدامات خود را در راستای اعمال این قطعنامه ها و بر اساس اساسنامۀ خود به مجمع عمومی و شورای امنیت ارائه نماید. (ماده 5 موافقت نامه) تبادل اطلاعات و اسناد بین آژانس بین المللی انرژِی اتمی و سازمان ملل از موارد مورد تأکید در این موافقت نامه است (ماده 6). همچنین در این موافقت نامه به همکاری و تشریک مساعی بین دبیرخانه های آژانس و سازمان ملل، همکاری های اداری و اجرایی، خدمات آماری، مساعدت فنی و ترتیبات بودجه ای و مالی بین سازمان ملل متحد و آژانس بین المللی اشاره شده است که بیانگر ارتباط و همکاری عمیق بین این نهاد بین المللی است.
دیوان بین المللی دادگستری (ICJ) به عنوان رکن قضایی سازمان ملل با آژانس بین المللی در ارتباط است و طبق موافقت نامۀ ناظر بر روابط 02616503146 و همکاری بین ملل متحد و آژانس، کنفرانس عمومی و شورای حکام آژانس بین المللی می توانند از دیوان بین المللی دادگستری تقاضای ارائه نظریۀ مشورتی پیرامون هر مسئلۀ حقوقی مطروحه در چهارچوب وظایف و فعالیت های خاص آژانس یا در روابط آژانس با سازمان ملل متحد نمایند. همچنین آژانس موافقت نموده است تا اطلاعات محرمانه و سری خود را در قضایای مطروحه نزد دیوان بین المللی دادگستری و به درخواست دیوان در اختیار این نهاد قرار دهد. (ماده 10 موافقت نامه)
کنفرانس عمومی آژانس بین المللی انرژی اتمی –به عنوان بالاترین رکن سازمان و مرجع تصمیم گیرنده آژانس- گزارش هایی را که آژانس بایستی به ارکان مختلف سازمان ملل ارائه نماید، تصویب و تأیید می کند. و از این حیث، آژانس تنها سازمان تخصصی است که مستقیماً به مجمع عمومی و در موارد ضروری به شورای امنیت و شورای اقتصادی و اجتماعی گزارش می دهد.
2) روابـط آژانـس و شـورای امنـیـت:
در گفتمان روابط میان آژانس و خانواده ملل متحد، مقولۀ حائز اهمیت، رابطۀ ساختاری بین شورای امنیت و آژانس بین المللی انرژی اتمی می باشد. شورای امنیت سازمان ملل که دارای مسئولیت اولیه حفظ صلح و امنیت بین المللی در عرصۀ جهانی است، از اختیارات وسیعی نیز در راستای ایفای این مسئولیت برخوردار است. به ویژه با توجه به دکترین نامحدود بودن صلاحیت شورای امنیت، این شورا جهت حفظ صلح و امنیت بین المللی می تواند از هر شیوه ای برای عمل به وظایف خود استفاده نماید. یکی از این طرق و شیوه ها، استفاده از اطلاعات و صلاحیت های سایر سازمان ها و نهاد های بین المللی است.[17] از این رو، شورای امنیت می تواند با توجه به این حوزۀ صلاحیتی وسیع خود، از مساعدت آژانس بین المللی انرژی اتمی –به عنون یک سازمان بین المللی- بهره مند گردد.
طبق بند 4 از شق ب ماده 3 اساسنامه آژانس، این نهاد بایستی گزارش های سالیانه ای از فعالیت های خود به شورای امنیت ارائه کرد، و هرگاه در حدود فعالیت های آژانس مسائلی پیش آید که در صلاحیت شورای امنیت باشد، بایستی موضوع را به اطلاع شورای امنیت برساند. از جمله در ماده 12 اساسنامه، بازرسان آژانس هرگونه تخلف از تعهدات دولت ها را طبق اساسنامه و پادمان آژانس به هیئت مدیره و هیئت مدیرۀ آژانس این مورد را به شورای امنیت گزارش خواهد داد. به ویژه اگر این تخلف از دیدگاه هیئت مدیره آژانس، به صورت بالقوه امکان تهدید یا نقض صلح و امنیت بین المللی را داشته باشد، هیئت مدیره بایستی این مورد را سریعاً به شورای امنیت گزارش دهد.[18]
همچنین طبق ماده 9 موافقت نامه، آژانس موظف به همکاری با شورا به درخواست آن است و بایستی اطلاعات و مساعدت لازم را جهت اعمال مسئولیت حفظ و حراست از صلح و امنیت بین المللی به شورای امنیت ارائه نماید. از جمله سایر موارد در ارتباط ساختاری بین شورا و آژانس، ارجاع پرونده یا وضعیت مربوط به تخلفات در محدوده صلاحیت و وظایف آژانس بر شورای امنیت است. این وضعیت را باید ناشی از صلاحیت گسترده شورای امنیت طبق ماده 39 منشور دانست چرا که در اساسنامه و موافقت نامۀ همکاری بین سازمان ملل و آژانس، تقریباً هیچ ماده ای به ارجاع پرونده به شورای امنیت اشاره نکرده است و بر مبنای گزارش به شورا بنا شده است.[19] شورای امنیت خود هیچ گاه به ارزیابی صحت و سقم حقوق هسته ای (مثلاً در مورد پرونده هسته ای ایران) نپرداخته بلکه تنها و تنها به اعتبار اقدامات آژانس بین المللی انرژی اتمی و قطعنامه های الزام آور شورای حکام، عملکرد هسته ای کشورها را تهدید علیه صلح و امنیت بین المللی شمرده است.[20]
این موضوع که در قضیۀ پروندۀ هسته ای ایران نیز مطرح گردید، می تواند چرخشی در زمینۀ اعمال گستردۀ صلاحیت شورای امنیت به حساب آید و صلاحیت های شورای امنیت را در این حوزه گسترش دهد. بدون شک، اعمال صلاحیت آژانس بین المللی در زمینۀ ارجاع پرونده به شورای امنیت، بر روابط ساختاری بین آژانس بین المللی و سازمان ملل به طور کلی و شورای امنیت به طور خاص می تواند تأثیر عمیقی داشت باشد.
حقوق منشور، شورای امنیت را نه تنها رکن اجرایی ملل متحد بلکه رکن اجرایی جامعۀ بین المللی قرار داده که تصمیمات آن حتی برای سازمان های بین المللی خارج از خانواده ملل متحد نیز لازم الاجرا است. از این جهت، عمومیت حوزه صلاحیت شورا در مقایسه با محدودیت حوزه کاری سایر نهادهای بین المللی، مؤید این است که شورا می تواند در کلیه امور مربوط به صلح و امنیت ملی اقدام نماید حتی اگر برای این امور سازمانی تخصصی نیز وجود داشته باشد. با این حال، شورا در بند مذکور بدون اینکه به صلاحیت های موسع اعطایی منشور برای تقدم بخشیدن به کارکرد و تصمیمات خود در برابر سایر نهادهای بین المللی اشاره نماید، اهمیت نقش آژانس را مورد تأکید قرار داده است.[21]
شورای امنیت اقتدار آژانس را به عنوان «مرجع پذیرفته شده بین المللی در انجام راستی آزمایی پایبندی به موافقت نامه های پادمان از جمله عدم انحراف مواد هسته ای از اهداف صلح آمیز بر اساس مقررات اساسنامه خود» مورد حمایت قرار داده و خود را حامی آن قلمداد نموده که به تصمیمات آن قدرت اجرایی خواهد بخشید. شورا با این تعریف و تمجید، از آژانس خواسته تا به اقدامات خود برای روشن ساختن مسائل باقی مانده مرتبط با برنامه هسته ای ایران ادامه دهد.[22]
همانطور که پیشتر مذکور افتاد، شورای امنیت و آژانس بین المللی انرژی اتمی در چارچوب نظام ملل متحد به مثابۀ دو شریک هستند که شورا به طور مستقیم یا غیرمستقیم از اقتدار و اختیارات حقوقی و فعالیت های تحقیقاتی و بازرسی آژانس پشتیبانی می کند. شورای امنیت اختیار گسترده در بکارگیری وسایل و سازکارهای غیرنظامی در مواجهه با تعدیدات علیه صلح و امنیت بین المللی دارد، که تحریم های اقتصادی از آن جمله اند. اما یکی دیگر از این سازکارهای مهم شورا در راستای تحقق این هدف و ایفای این کارویژه فعالیت های تحقیقاتی است. از همین روست که اگر یک کشور عضو معاهده NPT اگر از آن خارج شود، شورای امنیت به آسانی می تواند با استفاده از همین کارویژه فعالیت های تحقیقاتی خود را نسبت به فعالیت های هسته ای آن کشور از سر گیرد و از آن کشور بخواهد تا همچنان تحت نظارت آژانس و یا تحت هر نوع نظارت ضروری و مقتضی دیگر به صلاحدید شورا قرار گیرد. [23]
آنچه مسلم است شورای امنیت بیشتر از آنجه احتمالاً تصور می شود مطابق منشور انعطاف پذیری دارد؛ حتی خیلی بیش تر از انعطاف پذیری آژانس. به عنوان مثال، شورای امنیت دارای اختیار و اقتدار وسیع در ورود به مسائل تأثیرگذار بر صلح و امنیت بین المللی است، از این رو، در مواجهه با مسائلی همچون درجات مختلف زور و وسایل قهرآمیز، هیچ محدودیت واقعی در نصوص موجود برای حیطۀ اختیارات و سازکارهای غیرنظامی شورا وجود ندارد. تحریم ها به عنوان یکی از این اختیارات ممکن است اعمال شود، اما هرگز محدودیتی برای شورای امنیت در بکارگیری سایر راهکارهای غیرنظامی ایجاد نمی کنند.
بر طبق مادۀ 39 منشور ملل متحد، شورای امنیت مکلف است به سنجش و ارزیابی تهدیدات بپردازد و در خصوص بکارگیری بهترین ترتیبات برای مواجهه با آن ها تصمیم گیری کند. در مقابل، ماده 41 منشور چنین مقرر می دارد که شورای امنیت می تواند در مورد اینکه چه ترتیبات غیر قهرآمیزی که بی نیاز از توسل به روش مسلحانه، باشد را اتخاذ نماید، تصمیم گیری کند و از آن ترتیبات در اجرای تصمیم خود استفاده نماید. در همین راستا، تحریم های اقتصادی صرفاً به عنوان یکی از سازکارهای ممکن برای شورا مطرح هستند؛ زیرا در ماده پیش گفته از منشور از عبارت "می تواند"[24] استفاده شده است. از همین رو، مادۀ 41 منشور حاوی اختیارات گسترده اعطایی به شورای امنیت است که بتواند بهترین ابزار و راهکار را در مواجهه با یک تهدید برگزیند و از تحریم های اقتصادی هم صرفاً به عنوان یکی از این ابزارها یاد کرده است.
بر این اساس، مطابق ماده 41 هیچ نشانه و اماره ای وجود ندارد که ترتیبات غیرنظامی شامل اقداماتی همچون بازرسی های مقتضی و گوناگون نمی شوند. به دیگر، مادۀ 41 حیطۀ بسیار گسترده ای از اقدامات غیرنظامی را برای شورای امنیت ترسیم نموده است که هرگز صرفاً محدود به تحریم های اقتصادی نمی شود و از سوی دیگر مسلم است که می توان ترتیباتی همچون طیف وسیعی از بازرسی ها را در زمرۀ همین ترتیبات و اقدامات غیرنظامی شورا در چارچوب ماده 41 منشور مستقر ساخت. شورای امنیت در صورتی به اعمال چنین ترتیباتی نیازمند خواهد بود که به این نتیجه برسد که این اقدامات بازرسی ابزار مناسبی برای دفع خطر و تهدید است، و مثلاً به ترتیباتی همچون تحریم ها به مثابۀ عاملی در اجبار متخلف به رعایت و اجرای تعهدات ملتزم به آن می نگرد.
حال، اقدامات و ترتیبات پیش گفته (بازرسی ها) با تفویض از سوی شورا به آژانس بین المللی انرژی اتمی می تواند در همان راستای اختیارات تحقیقی و تفتیشی شورا در چارچوب مادۀ 34 منشور قرار گیرد. به بیان دیگر، شورای امنیت می تواند با استفاده از اختیار مقرر در مادۀ 34 منشور در تفویض برخی اختیارات خود، اختیار اعمال ترتیبات غیر نظامی (مثلاً بازرسی ها) تحت مادۀ 41 منشور را به آژانس واگذار نماید و از این طریق به کارویژۀ خود مبنی بر استفاده از ترتیبات غیرنظامی در رفع تهدید علیه صلح و امنیت بین المللی جامۀ عمل بپوشد.[25]
نتیجۀ این بحث چنین خواهد بود که حتی اگر دولتی (همچون ایران) از معاهدۀ منع گسترش (NPT) خارج گردد، این امکان همچنان باقی خواهد بود که شورای امنیت بتواند آن دولت را مکلف سازد تا تحت نظارت آژانس بین المللی انرژی اتمی در راستای اجرای همین سازکار پیش گفتۀ شورا قرار گیرد و بدین ترتیب در مسیر پیشبرد صلح و امنیت بین المللی حرکت کند. به عبارت دیگر، خروج یک دولت عضو NPT از این معاهده موجب خواهد شد تا کارکرد نظارتی آژانس به طور کامل در مورد آن کشور زایل شود؛ چه اینکه از طریق همین اختیار گستردۀ شورای امنیت مستفاد از مواد 39 و 41 منشور در اتخاذ تدابیر و ترتیبات غیر نظامی به هنگام مواجهه با مصادیق تهدید علیه صلح و امنیت بین المللی، با بهره گیری از اختیار موجود در مادۀ 34 بتواند حق مزبور را به آژانس واگذار نماید و آژانس بتواند در همین چارچوب نظارت خود را از طریق بازرسی ها و اقدامات تحقیقاتی و تفتیشی به نیابت از شورا نسبت به دولت مزبور، همچنان به موقع اجرا گذارد.
شایان ذکر اینکه مادۀ 34 منشور به روشنی این اختیار را به شورای امنیت می دهد تا بتواند به تحقیق و تفتیش پیرامون مسائل و موضوعات تأثیرگذار بر صلح و امنیت بین المللی بپردازد و هیچ محدودیت روشنی را بر سر زده و غافلگیرانه بودن این بازرسی ها وارد نمی کند. با توجه به نامحدود بودن اختیارات ملحوظ برای شورای امنیت در ببرسی هر وضعیت اینچنینی، به سادگی می توان مسئلۀ بازرسی های سرزده، (از نوع بازرسی های آژانس مطابق پروتکل الحاقی و نظام پادمان) را نیز د رهمین چارچوب قرار داد و این کارویژه را از طریق این اختیار شورا و تبع آن، تفویض آن به آژانس به شرح مطروحه ایفا نمود. البته بایستی به این نکته نیز تأکید نمود که حتی در صورت فقدان مقرره موجود در مادۀ 34، به قطع شورای امنیت همچنان می تواند از طریق بهره گیری از اختیار موسع موجود در مادۀ 39 منشور اقدام به اتخاذ تدابیر و اعمال اقدامات بازرسی و تفتیشی نماید.
بحث دیگری که در همین راستا قابل طرح است مادۀ 42 منشور است. مادۀ 42 اشاره به توسل به زور دارد، اما به روشنی این نکته را اذعان می دارد که زور و وسایل قهرآمیز تنها امکان برای آغاز اقدامات واکنشی شورای امنیت نسبت به وضعیت پیش آمده نیست. به بین دیگر مستناد مادۀ 42، شورای امنیت می تواند وسایل قهرآمیز و زور متوسل گردد، این در حالی است که در واکنش اولیه شورا اقدامات و ترتیبات دیگری (از جمله غیر قهرآمیز) را مستثنی ننموده و آن را منع نمی کند. پس این سلسله اقدامات همچنان برای شورا فراهم خواهد بود.
با ملاحظه مادۀ 42 منشور در می یابیم که این ماده اختیار توسل به زور را برای شورا به طور مطلق آزادانه و بی قید یا به عنوان اقدام در وهلۀ نخست ملحوظ نمی کند، بلکه توسل به زور را در مقایسه با اختیارات و گزینه های غیر نظامی برای شورا بسیار محدود ساخته است. از این رو، مادۀ 42 توسل به زور، از جمله محاصره را در صورتی مقدور می سازد که گزینه های غیر نظامی ناکارآمد بوده و یا کفایت ننماید. علاوه بر این، مادۀ 42 چنین اقدامی را محدود به هدف معین حفظ یا برقراری صلح و امنیت بین المللی، در برابر سایر اهداف مستتر در کارویژه های شورای امنیت می نماید. در راستای همین کارکرد شورا مققر در مادۀ 42، و بر طبق اختیار تفویض شورا نسبت به کارکردهایی چند از خود به سایر ارکان و سازمان های دیگر که پیش تر مورد بررسی قرار گرفت، شورا می تواند این اختیارات غیرنظامی خود را در همین راستا به آژانس بین المللی انرژی اتمی واگذار نماید و آژانس می تواند به طور مثال اقدامات نظارتی یا تفتیشی و بازرسی را به نیابت از شورا اعمال نماید.
نتـیجـه گیـری:
سرانجام شورای امنیت و آژانس بین المللی انرژی اتمی در چارچوب حقوقی ملل متحد به مثابه دو شریک هستند. این شراکت در واقع نشانگر چارچوبی حقوقی است که نظام ملل متحد را تبیین و تعریف می نماید؛ نظامی همچون ملل متحد و اساسنامه آژانس. در حالیکه فصل هفتم منشور حاوی ترتیبات حقوقی الزام آوری برای شورا و اعضای ملل متحد است بخش دیگر منشور از سوی دیگر، اعطا کننده اختیارات انعطاف پذیر به شورا که می تواند به طور تفویضی مسایل و موضوعات تحت الشعاع قرار دهنده صلح و امنیت بین المللی را در حوزۀ کم و بیش گوناکونی، از طریق ارگان ها و نهاد های دیگر به موقع اجرا گذارد.
آژانس بین المللی انرژی اتمی به عنوان یک سازمان بین المللی مستقل که مسئولیت هدایت استفاده از انرژی اتمی را در راه رفاه بیشتر بر عهده دارد، فعالیت خود را آغاز کرد . آژانس بین المللی مطابق اساسنامه خود با سازمانهای تخصصی ملل متحد و دیگر سازمانهای بین الدولی ارتباط داشته و گزارش فعالیتهای خود را سالانه به مجمع عمومی ارایه میکند. با وجود همه اين امكانات و فرصتهاي نظارتي،آژانس هنوز با چالشهاي جدييي در ممانعت از توليد و تكثير سلاحهاي هستهاي توسط كشورها مواجه است از جمله اینکه هنوز اين مساله كه كشورها مرجع نهايي تصميمگيري درباره اين هستند كه آژانس از تاسيسات هستهاي آنها بازرسي كند، مانع عمدهاي بر سر راه بازرسيهاي مطمئن، آشكار و غيرمخفي از تاسيسات و فعاليتهاي هستهاي كشورها ميباشد. براساس همين مانع است كه هند و پاكستان به سلاح هستهاي دست يافتند و تاكنون به آژانس اجازه بازرسي از تاسيسات هستهاي شان را ندادهاند.
اساسنامۀ آژانس بین المللی انرژی اتمی، ارائه گزارش و اطلاع دهی به شورای امنیت، پیرامون مسایل تأثیرگذار بر صلح و امنیت بین المللی و نیز عدم اجرای التزامات پادمان توسط اعضا را به عنوان تکلیفی برای آژانس لحاظ نموده است. بنابراین چارچوب ملل متحد یک رابطه همکاری و مبتنی بر تعاون بین آژانس و شورای امنیت را در خصوص موضوعات مربوط به امنیت و سایر وضعیت های راجع به تخلف از پادمان، در سر می پروراند. و مجدداً در پایان بر این نکته تأکید می شود که مطابق منشور و به ویژه فصل هفتم، زور و وسایل قهرآمیز به عنوان اقدام اولیه و راهکار نخستین در چینین شرایطی قلمداد نمی گردند.
مأموريت اصلي آژانس ارتقاء کاربرد صلحآميز از انرژي هستهاي و مديريت برنامههاي بازرسي، حسابرسي و كنترل منابع هستهاي كه در مجموع تحت عنوان بازرسي و نظارت مطرح ميباشند، اعلام شده است. طبق اساسنامۀ اين سازمان نظارت و بازرسي ياد شده براي تضمين اين امر صورت ميگيرد كه مواد هستهاي براي توليد سلاحهاي اتمي به كار نروند. آژانس باید فعالیتهای خود را بر اساس اصولی که به صلح و امنیت جهانی کمک میکند، استوار سازد؛ بدین منظور، نظامهای کنترل، برای اطمینان از کاربرد مواد اتمی در مصارف صلحآمیز، ایجاد کرده است و علاوه بر ارائه گزارش به مجمع عمومی، در صورت لزوم، شورای امنیت را به عنوان رکنی که مسئولیت حفظ صلح و امنیت بینالمللی را بر عهده دارد، در جریان اقدامات و نحوه فعالیت خود قرار میدهد.
مصوبات و گزارشهاي آژانس براي مجمع عمومي و شوراي امنيت سند معتبري محسوب ميشوند كه ميتوانند براساس آنها به تصويب قطعنامههاي لازم بپردازند. نیز، آژانس به عنوان یک واسطه در تهیه مواد، خدمات، تجهیزات، تسهیلات، مبادله اطلاعات علمی و فنی با کشورها و آموزش دانشمندان و کارشناسان کشورهای عضو، عمل میکند. همچنین با اتخاذ تدابیر مناسب و ایجاد ساز و کارهای مراقبتی، در جهت مقابله با سوء استفاده از کمکهای ارائه شده از سوی آژانس برای هدفهای نظامی، می تواند نقش مؤثری ایفا کند.
آژانس بین المللی انرژی اتمی و شوراي امنيت اساساً کارکردی مشارکتی در چارچوب نظام مال متحد دارند، شورای حکام آژانس مکلف به اطلاع دهی به شورای امنیت در خصوص عدم ایفای تعهدات یک دولت در قالب پادمان هاست و نیز مسایلی که منتج به بر هم زدن امنیت بین المللی می شوند. ورود شورا به مسئله نبایستی نامیمون تلقی گردد بلکه این پتانسیل را دارد تا به تقویت آژانس کمک کند تا آژانس بتواند به عنوانی یک دیدبان و ناظر هسته ای بسیار فعالانه عمل کند تا اینکه فقط یک بررسی کننده و ارزیاب سادۀ اطلاعات واصله دولت ها که به طور داوطلبانه صورت می پذیرد باشد. این تعامل و کارکرد شراکتی نهایتاً باعث تقویت نظام ملل متحد در ایجاد صلح مستمر و رفع اختلافات و تعارضات باشد.
منبع: دکتر سيد ضياء الدين مدنی